《南京市国土空间规划条例》进入一审 城市更新拟列入“六种特别用途管制情形”

“严格保护耕地，严格管控长江沿岸的各类项目建设”“重点区域强化城市设计，持续开展城市有机更新”……6月28日下午，南京市第十六届人大常委会第三十九次会议对《南京市国土空间规划条例》（草案）（以下简称条例草案）进行首次审议。

国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据，涉及到以土地为基础的各种权益关系的调整、公共利益的实现和广大人民群众切身利益的保护。“随着经济社会的发展和经济增长方式的转变，对国土空间规划治理体系下衍生的多种权益关系进行科学安排显得尤为重要。”市人大常委会新闻发言人、研究室主任王利民告诉记者，制定《南京市国土空间规划条例》就是我市落实中央重大决策部署、为国土空间规划管理提供法治保障的重要举措。

从“特大城市”走向“超大城市”，南京亟需国土空间规划立法规范

2012年8月，南京市第十四届人大常委会第三十二次会议制定颁布《南京市城乡规划条例》。条例实行10年来，为南京经济社会发展做出了贡献。但随着城乡建设步伐的稳步推进，特别是经济社会进入新发展阶段，原有的《南京市城乡规划条例》已不能完全适应城市依法管理的需求。

“尽管条例在修订过程中已经做了适当的增补和调整，但国土空间规划保护利用尚存在许多制度空白和管理空缺。”市人大常委会环资城建委主任黄颖说。

特别是随着国家规划体制和政府机构改革逐步明确，国土空间规划管理体制和机构发生改变。原分属于不同部门的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。“工作的范畴、对象、管理方式等都发生了变化，原来不同部门出台的技术规范、标准等在实际工作中存在着不统一甚至矛盾的状况。”市规划和自然资源局局长叶斌告诉记者。

2019年，中央及省委省政府就建立国土空间规划体系出台指导性意见。自然资源部在《2021年自然资源法治工作要点》中也明确规定，对部分自然资源领域国家层面的立法难点，由地方探索制定地方性法规，通过个案创新推动国家层面制度创新。

与此同时，南京市“十四五”规划《纲要》提出，未来五年，南京要从特大城市走向超大城市，建设高效能治理的安全韧性城市、高品质生活的幸福宜居城市、高能级辐射的国家中心城市和高质量发展的全球创新城市。

“在这样的背景下，南京迫切需要通过地方立法，为全市国土空间规划管理提供有力的法治保障。”黄颖告诉记者。

20余名专家参与论证+34个单位共同把关，确保条例“务实管用”

《南京市国土空间规划条例》是2022年度市人大常委会重点立法项目。今年初，市人大法制委、市人大常委会环资城建委共同组织多个单位和部门参与的立法研讨会，着重就《条例》的总体定位、体例结构、特色条款进行了论证，为这部条例的制定出台把脉定向。

作为条例一审委，市人大常委会环资城建委提前参与《条例》草案前期的调研起草和修改论证。今年5月至6月，他们在建邺区举行区人大、政府、街道、专家、代表等各方参加的座谈会，又分别组织了主城区人大、非主城区人大、园区平台、企业集团、省市专家等5个层面的意见征求会，对《条例》草案过程稿进行系统全面的论证研讨，共收集整理34个单位和个人159条修改意见。

在市人大的指导下，条例起草部门——市规划和自然资源局通过官方网站发布条例草案，公开征求社会意见；召开立法研讨会，邀请自然资源部、厦门大学、同济大学、南京大学以及北京大成(南京)律师事务所等10余个单位近20名专家学者参加，对《条例》草案中的重要制度设计进行研究；多次向自然资源部法规司、国土空间规划局、省自然资源厅进行专题汇报，商市人大、市司法局召开立法研讨会，并举行规划、土地、法学多学科专家咨询会，多堂“会审”，确保条例更加“务实管用”。

历史文化、城市更新、地下空间等，拟列入“六种特别用途管制情形”

据了解，《条例》草案共八章六十六条，包括总则、国土空间规划制定、国土空间用途管制、特定空间规划管理、国土空间规划实施、监督管理、法律责任以及附则。

条例草案在建立市国土空间规划体系、建立国土空间用途管制制度、强化特定空间规划管理、新增国土空间规划实施特殊条款、建立国土空间规划信息公开和公众参与制度等方面有着众多的特色亮点。

记者注意到，在国土空间用途管制方面，《条例》草案拟明确我市历史文化、自然风貌、滨江保护利用、城市更新、乡村振兴和地下空间等六种特别用途管制情形。

以地下空间管理特别用途管制为例，条例草案拟提出，地下空间开发利用专项规划应当体现地下空间开发战略、空间统筹、规划目标、规模布局、功能分区以及竖向分层划分、地下空间重点建设区域等内容。地下空间开发利用要优先用于地下交通、应急防灾、人民防空、生态环境保护、地下管线等城市基础设施和公共服务设施；结合广场、学校操场、公交场站、城市商圈、地铁站点等城市基础设施以及城市商圈建设，鼓励地下空间的复合利用。