城乡一体、普惠均衡、人人享有——县域养老服务高质量发展的“太仓实践”

党的二十大报告提出实施积极应对人口老龄化国家战略，推动实现全体老年人享有基本养老服务。江苏省太仓市是长三角富裕型的“中国长寿之乡”，也是国家积极应对人口老龄化重点联系城市、民政部老龄工作联系点。近年来，太仓锚定“幸福之城·长寿之乡”发展目标，走好“县域养老、基本养老均等化、养老服务成熟定型”三步，探索县域养老服务高质量发展的太仓样本。

敏锐洞察、一体发力

迈出“县域养老”

体系化建设第一步

太仓市老龄化进入早、程度高、速度快，太仓以“县域”为一个统一整体，科学谋划、一体推动，实现养老服务与民生建设同向发力，养老服务的规划、政策、资金一体化保障，形成了“县域养老”特色化发展模式。 

（一）三次迭代，养老服务与社会发展“同频共振”。截至2023年底，太仓市老龄化率为31.27%。“先富先老”是太仓社会转型较为明显的特征。太仓坚持经济发展与民生保障同行同向，推动县域养老迭代发展。一是兜好底数（1985-2005）。1985年，太仓老龄化超过10%，进入轻度老龄化社会。同年，成立江苏省第一家老龄问题委员会，实现乡乡有敬老院。1987年，制定了《农村五保供养生活经费标准的实施办法》，特殊困难老年人实现服务保障全覆盖。二是基本拓展（2006-2010）。2005年，太仓迈入中度老龄化，在全省率先启动农村福利院新建，逐步收住社会寄养老年人。2008年，居家养老服务起步发展；2010年，在苏州市率先建设社区日间照料中心，老年护理院被列入实事工程，初步形成面向全体老年人、医养结合的县域养老服务体系架构。三是普惠覆盖（2011-2015）。这一阶段，太仓老龄化超过25%，太仓县域养老迈入快速发展阶段，社区老年人日间照料中心从4家增加到84家，居家服务从500人增加到5500余人。2013年，启动社会化改革，成立全省首家养老服务体系指导中心，社区老年人日间照料中心、养老服务机构、居家养老服务全面开始社会化运营。四是优质共享（2016至今）。2016年，太仓老龄化首次超过30%，迈入重度老龄化社会，在提升养老服务覆盖面同时，逐步增强精准化、标准化、规范化服务能力，居家养老从“六助”向“十助”升级，月服务3万余人。全面建立“居家社区机构相协同、医康养相融合、文化互助为特色、数智科技赋能”的县域养老服务体系。

（二）四方沃土，借势借力厚植县域养老保障要素。养老服务体系建设是长期性、系统性工程，太仓推动有为政府、有效市场协同发力，持续健全养老服务发展的政策、规划、资金、人才等要素保障体系，助力打造“幸福享老”县域服务品牌。一是政策保障“八个统一”。立足人口老龄化趋势特征，持续完善一体化要素，创新建立基本养老服务市镇各半的财政投入政策，先后制定实施居家养老、日间照料、助餐等13项管理办法，创新出台农村养老高质量发展实施意见等19份实施意见，实现城乡养老规划、建设、运营等“八个统一”，有力保障养老工作各项任务落地见效。二是规划保障“四个同步”。结合人口老龄化实际，将养老服务体系建设纳入《太仓市国土空间总体规划》统筹安排，编印《太仓市养老设施布局规划（2016—2030）》，明确养老服务机构、日间照料中心、老年大学、居家养老服务中心等各类养老服务设施用地指标。发挥资规、住建、民政等部门合力，建立规划编制联合审核工作机制，确保居家社区养老用房和新建住宅小区同步规划、同步建设、同步验收、同步交付“四个同步”。三是资金保障精准扶持。建立“养老服务体系建设专项资金”，明确专项资金管理办法，推出民建机构建设补贴、日间照料运营补贴、养老组织企业连锁化运营奖励等政策，形成“三奖励三补贴”机制，每年发布《政府购买养老服务名录》，为全市基本养老服务专业化发展提供强力支持。四是专业保障“三向发力”。创新成立太仓市社会组织服务中心、养老服务组织公益园、养老行业协会，形成“三位一体”的养老人才组织孵化增能网络，在技能培育、职业认证、项目承接、服务运行方面提供全方位支持保障。创新养老人才政策，推出“首次考察补贴”、“首年生活补贴”、“领军人才安家补贴”等政策，形成入职奖励、持证奖励、特岗补贴、连锁化运营补贴等全方位人才组织奖补制度。

（三）五方协同，聚力共创“长寿之乡”幸福品牌。太仓持续汇聚政府、市场、社会、家庭、老年人等五方力量，积极推动养老服务专业化升级、可持续发展，打造“颐养金仓·幸福享老”的县域养老品牌。一是关爱服务多元化。发挥村居、社工站、日间照料中心、养老组织、互助小组“五方力量”，创新“社工巡访－多元关爱－银龄互助”机制，每周关爱巡访300人次，累计开展社工服务2万人次。二是专业服务社会化。全省率先成立养老服务体系指导中心，培育和引入了30多家养老服务组织和企业、200多名老年社工、1300多名护理员，养老服务社会化率达99%。三是银发产业特色化。创新完成“颐养金仓”县域养老品牌商标注册，开发“爱爸妈优选”购物小程序，连续四年举办“爱爸妈”孝老购物节，养老领域年消费突破1亿元，形成生物医药、康复辅助辅具、品质康养、现代文旅四大特色康养产业模式。四是立体监管协同化。全面构建市级领导小组统筹推进、市镇指导中心合力监管、智慧系统覆盖全域、行业协会自我发展的“2+1+1”运行监管机制，实现全域、全流程、全周期共建共管。五是乐活老龄友好化。推动老年生涯发展，建立全省首家老年生涯发展指导中心，开展生涯课程200多节；打造江苏首家“零工驿站”，为150多位老年人牵线搭桥重回“职场”。

城乡均衡、融合赋能

走稳“基本养老服务”

均等化发展的第二步

太仓将国家战略与太仓老龄化需求有机结合，推动基本养老服务体系建设与经济发展“同频共振”，实现城乡基本养老服务一体化覆盖、均等化服务、现代化运行，走出了国家基本养老服务城乡融合发展的“太仓路径”。

（一）内容上与国家清单上下贯通、适度调适。以国家清单为基础，坚持“适度调适”、“鼓励创生”相结合，积极探索国家清单的“县域化”实践。一是忠实执行“国家清单”。全面落实3类16项国家清单内容，物质帮助方面，养老金、高龄津贴、居家养老服务补贴、符合条件的经济困难老年人和流浪乞讨人员救助、残疾老年人生活和护理补贴全部落实。照护服务方面，老年人能力评估1万人，免费体检12.61万人，适老化改造1135户，家庭成员培训1854人，特困供养、优抚供养、计划生育家庭特别扶助等全部到位。关爱服务方面，智能水表、烟感实时监测2125户，年关爱巡访1.6万人次。二是适度调试“县域清单”。在国家清单基础上，聚焦贫困、失能、无人照料、技能缺失“四大风险”，搭建物质帮扶、照护服务、关爱服务、增能支持“四类服务体系”，形成7方面30项的太仓清单内容及工作标准、监测指标，形成“清单+标准+监测指标”高效运行机制。三是鼓励创生“太仓实践”。物质帮助方面，长期护理保险服务3500余人，老年人人身意外伤害保险覆盖全市。照护服务方面，社区养老日服务近1万人次，助餐日助1300余人、认知症筛查5000余人；区域性养老服务中心镇街全覆盖，护理型床位占比、失能失智专区设置均达100%。关爱服务方面，互助小组覆盖3万余人，法律援助137起。增能支持方面，培训130名银发顾问，老年教育年培训学员5000余人，智能设备培训覆盖6万人。

（二）发展上与民生建设同频共振、协同并进。坚持推动县域养老五个突破，实现基本养老服务逐步从兜底、基本、普惠向优享发展。一是突破二元结构，实现一体均衡发展。牢牢把握“政策同步、设施一体、服务均衡、监管协同”的城乡融合发展之路，开发了一体化智慧养老平台，实现了城乡养老服务机构、服务场景、服务人员一体化监管。二是突破部门壁垒，搭建医养结合模式。统筹推进各镇（区、街道）、社区养老服务设施与医疗健康服务设施就近建设，探索开展“两院一体”发展模式，护理床位占比100%，社区“医”、“养”机构100%签约，长期护理保险“家护”、“院护”相互贯通。三是突破供需屏障，实现主动精准响应。建立50家老年人综合评估室（银发顾问点），开发综合评估系统，打造太仓特色的“评估－运用－服务”机制，累计为2万余名老年人开展“一站式综合评估”，实现养老需求－资源“一张网连接”。四是突破经费禁锢，实现多元专业服务。从20世纪80年代加强特困老年人集中供养，到90年代初发展家庭赡养、高龄老年人优待制度，再到21世纪完善普通老年人社会寄养，开展居家社区养老服务，养老服务发展步伐始终与经济社会发展同频共振。五是突破传统观念，激活长寿银发潜能。通过职业培训课程、搭建就业平台等方式，让老年人发挥自身特长，3500余名老年人参与到基层社会治理、“一老一小”服务等公益志愿服务中去。开发“颐养金仓”小程序，打造“生活消费总入口”，养老数币消费场景覆盖率达100%。

（三）运行上推动“清单－标准－监测”闭环赋能。积极探索“项目清单化、清单标准化、标准监测化”的基本养老运行发展机制。一是“建设+运行”标准体系。形成1份清单、2项规划（五年规划、设施布局规划）、3个标准（工作标准、评估标准、考评标准）、N个意见方案的“1+2+3+N”政策体系。二是“指标+报告”的监测体系。聚焦物质帮扶、服务覆盖、服务运行、服务满意度4领域，形成15项监测指标，完善基本养老服务动态监测指标体系，每年开展基本养老综合评价，推动考评结果和各类奖补资金挂钩，逐年发布基本养老发展报告。三是“手册+方言”宣介体系。创新“基本养老百村行”惠老政策系列宣传，拍摄10集方言微短剧、开展200场村社区集中宣传、发放1万册服务指南、入户2万名老年人家庭，让基本养老入村入户、入脑入心。

专业沉淀、前瞻谋划

迈出基本养老服务制度

“成熟定型”的第三步

40年久久为功，善作善成。从1985年进入轻度老龄化，到连续9年处于深度老龄化社会，太仓历届党委、政府主动应对老龄化挑战，太仓基本养老服务在提前谋划、主动作为、大胆实践、持续创新中传承迭代，基本养老服务从兜底保障到人人享有，基本养老服务高质量发展“太仓之路”逐渐成型。

（一）“五性四化”，县域养老现代化九条经验。回望40年，始终聚焦老年群体关切，“城乡一体、普惠均衡、人人享有”是太仓基本养老生动的诠释。抽丝剥茧，太仓基本养老县域化发展中涌现了九个关键性经验：一是系统性。坚持敏锐洞察、接续奋斗，构建“党委领导、政府推进、专业指导、行业能动”的综合领导机制，着力成为基本养老高质量发展“先发地”。二是兜底性。坚持精准识别、多重关怀，“能力评估+银发顾问”实现供需高度匹配，环境适老、居家照料、专业照护、救助帮扶、巡访关爱实现“五方关爱”，让特殊困难老年人养老一个都“不落下”。三是均等化。坚持城乡一体、普惠均等，硬件软件一体化破除城乡二元结构，财政设施均等化补齐农村养老服务短板，管理行业可持续实现三级协同治理，为全体老年人撑起基本养老的“一片天”。四是整合性。坚持村村覆盖、整合服务，整合“镇街综合为老服务中心+村社区日间照料中心+银发驿站”社区养老场域，依托养老社工、银发顾问等队伍，整合全龄化、全周期服务，让社区养老延伸到村居每一个“角落里”。五是专业性。坚持率先转型、专业照护，以实事工程推动养老服务机构三次转型升级，形成“护理院+护理床位+护理站”的医养结合模式，全部养老服务机构纳入长期护理保险“院护”名录，让养老服务机构成为基本养老服务“暖心站”。六是便利性。坚持家家联结、服务通达，打造三级居家养老中心、一个智慧养老平台，开展宜居环境改造、专业上门服务、家庭赋能支持，长期护理保险带入居家，让居家养老成为基本养老服务“首选地”。七是品质化。坚持专业本位、人才支持，2008年探索“政社互动”、“三社联动”，催生老年社工创新发展，构建养老实务、骨干、领军三级人才梯队，构建“三层十级四模式N课程”培训体系，形成中国百名社工人物等养老领军人才16人，打造县域基本养老“生态链”。八是标准化。坚持量化清单、质化运营，形成“清单+标准”、“评估+运用”、“智慧+监管”、“治理+融合”的现代化运行体系，搭建“三级管理+数字赋能”监管机制，让基本养老体系落地落细服务“不走样”。九是可持续化。坚持政社协同、多元共担，通过项目预算化、人才职业化、发展法治化重点保障，动态调整保障内容，政社互动提质养老社会组织，责任共担推动可持续运行，让基本养老服务可持续发展“走稳步”。

（二）指标体系探索“基本养老”成熟定型。作为县域养老先发地区，太仓坚持国家清单引领性、地方创新性，积极探索县域基本养老服务“成熟定型”的制度体系。一是设计五大目标。探索“城乡一体、普惠均衡、人人享有”的目标体系，构建“精准兜底、整合照料、赋能发展”的服务体系，建立“项目清单化、清单标准化、标准监测化”的运行体系，健全“项目预算化、人才职业化、发展法治化”保障机制，升级“入户随访、星级评定、综合监管”评价体系。二是设计发展指数。聚焦发展目标达成度、产品供给适切度、运行模式有效度、专业人才保障度、老年人服务满意度“五个度”，围绕老年人的“生命－生活－生态”设计28条基本养老发展指数，每年动态调整发布，不断推动太仓基本养老服务特色化、可持续、高质量发展。