专家之声丨这一行动指引，将对未来土壤生态环境保护带来深刻影响

生态环境部日前会同国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、自然资源部、住房和城乡建设部、农业农村部等部门联合印发《土壤污染源头防控行动计划》（以下简称《行动计划》）。

《行动计划》中有哪些亮点？

对地方实践将产生哪些影响？

生态环境部土壤与农业农村生态环境监管技术中心污染地块部副研究员吴琼全程参与了《行动计划》的起草、修改完善、沟通衔接和宣传解读等工作。一起来听听她怎么说。

Q

《行动计划》有哪些亮点和创新点？

吴琼：土壤生态环境保护既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。《行动计划》是未来一段时期土壤生态环境保护抓前端、治未病的行动指引。

前移污染防治关口是最突出的特征。《行动计划》始终把切实保障人民群众“吃得放心、住得安心”放在工作首位，主动顺应人民群众对高品质生态环境的新期待，持续推动被动末端治理转向主动源头防控。坚持保护优先，着力健全源头预防政策体系，全方位提升政府、企业、社会意识。聚焦重点企业，源头减少废水、废气和废渣排放，降低污染物进入土壤的可能。深化多部门协同监管，健全市场机制有效保障资金。

考虑经济成本是最显著的特征。《行动计划》提出将土壤污染状况调查结果用于地价评估、资产评估、资产抵押、债权清算等经济社会活动参考，为探索土壤污染治理外部成本内部化指明了方向；提出要构建履行土壤污染源头防控责任激励机制，为进一步降低土壤污染治理社会成本提供了路径。

Q

与以往相比，《行动计划》有哪些变化？有什么考虑？

吴琼：《行动计划》是对未来一段时期源头防控任务书、时间表、优先序的整体把握。

将土壤健康和永续利用放到了更突出的位置。土壤是人类生产和生活的最重要资源之一，也是土地供应和农业生产的核心要素，更是人类生存和发展的根基。放眼世界，严重的土地荒漠化是古巴比伦、古埃及衰落的重要原因。近代中国，“耕地中的大熊猫”——黑土地也面临退化危机。《行动计划》抓住资源利用这个源头，严格保护未污染土壤和黑土地、盐碱地等未利用地，为保障粮食安全打下坚实基础。

《行动计划》将前端控污放到了更紧迫的位置。我国产业结构偏重、能源结构偏煤的状况一时难以改变，污染物排放总量仍在高位。土壤作为各类污染物的最终受体，其污染具有显著的累积性和滞后性。《行动计划》抓住污染排放这个源头，积极响应源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护制度体系总体部署，通过结构优化、产业绿色转型和污染预防设施建设，从源头减少污染物排放总量、降低污染物进入土壤的可能。

将降本增效放到了更亮眼的位置。经验表明，土壤污染前端污染预防投入1元，可减少土壤污染末端治理成本100元。过去十年以异位修复为主的风险管控和治理修复技术在工业用地更新利用进程中发挥了重要作用。《行动计划》抓住已污染土壤这个源头，转变高耗能、高投入、低产出的传统思路，强调因时因地施策。一方面，鼓励企业在选址和建设阶段选择更有利的地质条件、更绿色的低碳工艺、更有效的污染阻断和监测技术，通过多技术组合和方案优化，从源头减少土壤污染和解决已污染土壤问题，全链条提高治理成效。另一方面，鼓励地方坚持系统观念，畅通规划、建设、运营等全过程、多部门联动监管和数据共享，数字赋能提高综合施策效率。

Q

为什么做这些调整？

吴琼：党的十八大以来，土壤环境质量发生了基础性的变化。“十四五”后土壤污染防治工作逐步由末端治理转向源头防控。

从外部形势来看，重点行业企业土壤污染隐患尚未消除，部分耕地重金属仍在累积，对我们如何从源头强化污染防控措施，有效保障人民群众吃得放心、住得安心提出了更高要求。

从内生动力来看，我国土壤监管思路也紧跟时代需求发生了变化。视野从末端转向前端，从源头减少污染产生，从鼓励大挖大修短平快工程转向鼓励低成本低扰动风险管控和绿色低碳修复技术。模式从水土分治转向水土共治、多要素协同。驱动力从行政或房地产单边驱动转向为谋求社会共治和高质量发展，更加注重激发责任主体的内生动力，吸引社会资本合作共赢。理念从单一的土壤环境管理转变为综合的土地资源管理，将土壤污染源头防控注入生产生活的方方面面。

Q

在《行动计划》制定之前做了哪些调研？制定过程中是否遇到困难？

吴琼：土壤生态环境保护是一项系统工程，既要有目标协同、多污染控制协同、部门协同、政策协同的系统思维，又要有聚焦重点区域、重点行业、重点地块采取有力措施的魄力。制定过程中遇到的最大困难，就是将协同增效理念落到具体任务上。

在生态环境部土壤生态环境司的精心组织下，编制组系统梳理了国家大政方针，综合了国务院各部门、生态环境部各司局和直属单位、重点行业协会、社会团队、大型国企、研究机构和高校等各方几百条意见，对各项任务的合法性和与国家宏观政策的一致性进行了系统评估，按照审慎出台收缩性政策、加强激励性政策引导原则形成了文本终稿。

在完善生态文明制度体系方面，考虑分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度落地需求，明确地下水污染防治重点区划定任务，加强与国土空间用途管制和规划许可制度衔接。

在健全生态环境治理体系方面，强化激励约束。完善精准治污、科学治污、依法治污制度机制，做好排污许可制度与有毒有害物质报告、隐患排查和自行监测等制度衔接，持续推进多污染物协同减排。建设多元化生态保护修复投入机制，统筹推进土壤、地下水生态环境损害赔偿。

在健全绿色低碳发展机制方面，坚持把土壤污染源头防控和绿色低碳修复统筹放入减污减碳协同创新的大局中去。以市场为导向，加强泄漏快速检测、无损渗漏探测、低扰动低成本风险管控和绿色低碳修复等新技术、新材料、新装备研发应用，推动土壤领域绿色低碳科技自立自强。

在示范样板建设方面，坚持先行先试、阶段推进。以《行动计划》落实为契机，在“十四五”先行区建设的基础上，紧密围绕源头防控一个中心做好“三个一批”典型示范，打造一批样板城市、征集一批典型案例、培育一批头部企业。

Q

未来土壤污染防治工作有哪些重点？

吴琼：土地是民生之本、发展之基。过去十年，城镇化进程和房地产飞速发展推动土壤污染治理修复行业蓬勃发展。2023年，我国城镇化率达到66.16%，已提前实现“十四五”规划目标。随着城镇化进程步入“下半场”，房地产市场结构性调整压力攀升，如何以土地要素保障高质量发展成为当下各界关心的话题。

既要管“土”又要管“地”是唯一出路。管“土”，关注的是土壤的自然属性，确保土壤的理化性质、生物指标等符合人体健康或生态安全标准。管“地”，即关注地块的经济社会属性，确保这块地在已知污染的前提下，可作为资源资产，通过划拨、出让、租赁、作价出资或入股等方式供应给土地使用者，或者由土地使用双方以可接受的价格进行使用权交易。

严格做好新增用地源头预防。充分发挥生态环境分区管控的战略引领和指导约束作用，探索建立多部门联合预审和用地审批一体化管理机制，从源头预防新增污染。

积极推进存量用地提质增效。加强规划选址、产业投资、生态环保、工程建设等多源数据融合和智慧选址场景应用，以用促治源头减少过度修复。探索约定土壤污染修复责任、资产折价抵押等制度创新的可行路径，劣地优用源头减少污染风险。